←Vissza

A Mozgó Világ internetes változata

Losoncz Miklós

Az EU jövője
az alkotmányszerződés elutasítása után

A Franciaországban május 29-én és a Hollandiában június 1-jén tartott referendumon a két ország szavazói (a tagállamok állampolgárai egyben az EU állampolgárai) meggyőző többséggel utasították el az Európai Unió Alkotmányszerződését, amely a jelenleg hatályos nizzai szerződést egészítette ki és fejlesztette tovább. Az alkotmányszerződést népszavazással ratifikálták Spanyolországban, parlamenti jóváhagyással Litvániában, Magyarországon, Szlovéniában, Görögországban, Olaszországban, Szlovákiában, Ausztriában és Németországban. Az alkotmányszerződés akkor lép hatályba, ha azt mind a 25 tagállam törvényhozása a maga alkotmányos eljárásaival ratifikálja.

Az alkotmányszerződés ratifikálása az EU működésével kapcsolatos számos feszültséget, érdekellentétet, korábbi döntésekhez kapcsolódó vélt vagy tényleges félelmet hozott felszínre. A francia és a holland elutasítás mögött olyan okok húzódnak meg, amelyek az alkotmányszerződés ratifikálásától függetlenül előbb-utóbb felvetődtek volna. Lényeges kérdés, hogy az új alapszerződés francia és holland elutasítása hogyan érintheti az EU fejlődését.

 

Miről szavaztak?

A francia és a holland népszavazásban koncentráltan jutottak kifejezésre az európai integráció működésének és fejlődésének az utóbbi 10-15 évben felhalmozódott feszültségei. Az Európai Unióban és jogelődeiben államközi alapon szervezték az integrálódást. Az alapszerződéseket kormányközi együttműködéssel dolgozta, illetve dolgozza ki a tagállamok politikai és technokrata elitje. A nemzetállami érdekek egyeztetésének fő fóruma, a legfőbb politikai döntéshozó grémium az Európai Tanács és az EU első pillérének, az Európai Közösségnek a legfőbb jogalkotó szerve, az Európai Unió Tanácsa. Ellensúlyként az Európai Bizottság a közösségi vagy nemzetek feletti érdekeket, az Európa Parlament pedig az EU állampolgárai érdekeit fejezi ki és képviseli. A három szerv hatásköre és erőviszonyai közt koránt sincs egyensúly, főleg az Európai Parlament gyenge annak ellenére, hogy az utóbbi években a politikai ellenőrzést mindinkább kiegészítette a társjogalkotói státus a döntéshozatalban. A parlament szerepének növelésére irányuló - sikeres - kísérlet volt tavaly ősszel a bizottsági kollégium összetételébe való beleszólás. (A parlament nem fogadta el mindegyik tagállam főbiztosjelöltjét, ezért módosítani kellett a bizottsági kollégium összetételét.) A 2004 nyarán tartott európai parlamenti választások alacsony részvételi aránya ugyanakkor azt mutatja, hogy nem sikerült eléggé közel hozni a polgárokhoz a politikai és szakmai elit által létrehozott és igazgatott EU-t.

Bár már a jelenleg hatályos nizzai szerződés is közelebb kívánta hozni az Európai Uniót az állampolgárokhoz, a politikai és szakmai elitek tárgyalásainak eredménye terjedelmes (magyarul 482 oldal) és az átlagember számára nehezen érthető, a sokféle címzett vélt vagy tényleges igényeinek és érdekeinek való megfelelés miatt pedig jellegtelen szöveg lett. (A szóban forgó dokumentum nem azonosítható az egyes tagállamok alkotmányával. A különbséget fejezik ki az alkotmány helyett az alkotmányszerződés elnevezéssel.) Jogos az az észrevétel is, hogy az alkotmányszerződés sokkal érthetőbb - és logikusabb - lett volna akkor, ha a leglényegesebb alapelveket, célokat stb. tartalmazta volna néhány oldalban, a részleteket pedig másik dokumentumban közölték volna.

Az alkotmányszerződés elfogadtatására irányuló kampány is sok kívánnivalót hagyott maga után. Például a dokumentumot minden francia szavazóhoz eljuttatták, miközben nem magyarázták el annak lényegét. Ez sem új jelenség az EU történetében, mert a múltban is sok fontos kérdést döntöttek el társadalmi vita nélkül.

A referendumot megelőző kampány érvei arra engednek következtetni, hogy a franciák és a hollandok nem az EU Alkotmányszerződésére szavaztak, hanem annak politikusok által közvetített értelmezésére. Elhangzott például olyan érv a vitában, hogy az alkotmányszerződés megkérdőjelezi a szociális vívmányokat, miközben a korábbi alapszerződésekhez képest kiemelkedő mértékben terjeszti ki a szociális jogokat az EU polgáraira. A példákat tetszés szerint lehetne sorolni.

Az elutasításban koncentráltan jutott kifejezésre egyrészt az integrációval és intézményeivel szembeni elégedetlenség, ezzel párhuzamosan a nagyobb nemzeti függetlenség iránti igény, a választók félelmei, másrészt a saját kormánnyal szembeni fenntartás.

 

Alkotmányos válság?

Sok szakértő szerint a francia és a holland vétó alkotmányos válsághoz vezethet, sőt megkérdőjelezheti az EU jövőjét. Ez a demokrácia sajátos értelmezése, miszerint az Európai Uniót támogató politikai elit a népszavazás kétféle kimeneteléből csak az egyiket, a számára kedvezőt tartja elfogadhatónak, a másik bekövetkeztével nem számol. Az elutasítás miatt pedig a szavazókat kárhoztatja. Arra nem gondol, hogy a felkínált portékában és az értékesítési technikában is lehet hiba. Az említett álláspont az alkotmányszerződés szellemével sincs összhangban, amely többek között demokratikusabbá kívánja tenni az EU-t.

Mindenféle népszavazással kapcsolatban intő jel, hogy az 1990-es évek elején a francia szavazók igen csekély többséggel hagyták jóvá az Európai Uniót létrehozó maastrichti szerződést, a dán és a svéd szavazók elutasították a Gazdasági és Monetáris Unióhoz való csatlakozást, az írek csak másodszorra szavazták meg a nizzai szerződést. Az ír referendum kimenetelével kapcsolatos bizonytalanság az EU legutóbbi bővülésének fontos kockázati tényezője volt, mivel a nizzai szerződés hatályba lépése volt a bővülés feltétele. Nem kizárólag technikai kérdés, hanem a demokrácia sajátos értelmezésére is utal, hogy sem az ír, sem a legutóbbi francia és holland népszavazáson nem volt használható koncepció az elutasítás következményeinek kezelésére. A demokráciafelfogástól függetlenül egyébként sem bölcs döntés mindent egy lapra feltenni, nem számolva a nem kockázatával. Az utólagos elemzés fényében szerencse, hogy az Európai Unió bővítéséről egyik tagállamban sem tartottak népszavazást. Ugyanakkor az alkotmányszerződés elutasítása a bővítésről is alkotott utólagos véleménynek tekinthető.

A francia és a holland nem egyik leglényegesebb közvetlen következménye az alkotmányszerződés elutasításának továbbterjedése lesz, meghatározhatja még hét ország népszavazásának az alaphangját. Az elutasítástól muníciót kaphatnak az alkotmányszerződést ellenző politikai erők. A cseh Václav Klaus az egyetlen olyan államelnök, aki ellenzi az alkotmányszerződést, bár kicsi a valószínűsége annak, hogy Csehország nem ratifikálja az új alapszerződést. Lengyelország attól tart, hogy az alkotmányszerződés elfogadása mérsékli súlyát az Európai Unióban, mert szavazatainak száma csökken a döntéshozatalban. A francia elutasítás tovagyűrűző hatása leginkább a még legalább hét tagországban sorra kerülő népszavazás eredményében juthat kifejezésre (főleg Portugáliában és az Egyesült Királyságban).

A francia nemet rövid távon úgy sem lehet orvosolni, ahogyan az a maastrichti szerződésről döntő dán és a nizzai szerződést ratifikáló ír népszavazáson történt, amikor az elutasító referendumok után újakat írtak ki, amelyek végül is megerősítették az alapszerződést. Ez a megoldás az EU kis tagállamaiban járható lehet, Franciaországban azonban nem, főként azért, mert az elutasítás nyomós indokait ilyen módon nem lehet kezelni. Arról nem is beszélve, hogy azok, akik a jelenlegi alkotmányszerződés sok rendelkezését ellenzik vagy nem értenek egyet a közösségi törekvésekkel (például Törökország EU-tagsága stb.), a következő változatot sem fogják megszavazni.

További megoldás lehet az is, hogy az alkotmányszerződés elnevezését módosítják, alapszerződésnek nevezik el a dokumentumot, és megpróbálják népszavazás nélkül, a nemzeti parlamentekkel ratifikáltatni. E javaslat gyengesége az, hogy a francia és a holland szavazók nem a dokumentum elnevezését ellenzik, hanem annak tartalmát.

Az alkotmányszerződés újraírása majdhogynem kizártnak tekinthető. A dokumentum ugyanis törékeny kompromisszumot tükröz a különböző nézetek és tagállami érdekek között. Ezek újratárgyalása egyrészt rendkívül hoszszú ideig tartana, másrészt az új szöveget szintén kompromisszumok árán fogadnák el a tagállamok vezetői, ami nem oldaná meg a ratifikáció problémáját, mert a jelenlegihez hasonló kérdéseket vetne fel.1 Tekintve az EU-ban fellelhető nézetek és érdekek sokrétűségét, felvethető az a kérdés, hogy célszerű-e egyáltalán mind több területet egy keretbe, közös politikák körébe vonni.

A legvalószínűbb pragmatikus válasz a problémára a ratifikáció folytatása lesz. Az alkotmányszerződéshez a tagállamok állam- és kormányfői csatoltak egy nyilatkozatot, amelynek értelmében ha két év elteltével azt a tagállamok négyötöde megerősítette, és egy vagy több tagállam nehézségbe ütközik a megerősítés lebonyolításában, akkor a kérdést az Európai Tanács elé terjesztik. Átmeneti megoldás, a probléma elodázásával.

Az alkotmányszerződés ratifikálásának franciaországi és hollandiai kudarca önmagában nem idézhet elő alkotmányos válságot az Európai Unióban, mert továbbra is hatályban van a nizzai szerződés. A 25 tagúra bővült EU-t azonban nem lehet hosszabb időn keresztül működtetni a nizzai szerződés alapján, amely messze nem tökéletes, ráadásul viszonylag rövid időre tervezték. A nizzai szerződés lehetőséget ad például úgynevezett blokkoló kisebbség alakítására (bizonyos számú tagállam megakadályozhatja a döntések elfogadását), ezért a döntéshozatal hatékonysága romlani fog.

Az alkotmányszerződés sok rendelkezését viszonylag egyszerűen lehet megőrizni vagy más dokumentumba átmenteni. Például az EU új diplomáciai szervezetét (annak vezetőjével együtt) a tagállamok közötti szerződéssel is létre lehet hozni. A szavazati rendszer módosítása és egyes közösségi politikákban a nemzeti vétójog megszüntetése, amely a hatályos alapszerződés módosítását igényli, új dokumentumban foglalható össze és fogadtatható el a nemzeti parlamentekkel, népszavazás helyett.2 Mindennek jogi akadálya nincs, viszont nincs összhangban az EU és az állampolgárok közelítésére irányuló törekvésekkel és a francia és a holland elutasítás után kialakult közhangulattal. Arról nem is beszélve, hogy mindez nem megoldás az EU legitimációs válságára. Ugyanakkor nem emelkedhetne jogerőre az alapvető jogok chartája az alkotmányszerződés ratifikálása nélkül.

 

Gyengülő jogbiztonság?

 

Elméletileg nem zárható ki az a lehetőség, hogy az alkotmányszerződés elutasítása miatt Franciaország hosszú távú obstrukcióba kezd az EU-ban, ami a liberálisnak tartott, a piaci mechanizmusoknak nagyobb teret engedő reformjavaslatok megtorpedózásában ölthet testet. A The Economist arra emlékeztet, hogy miután a francia nemzetgyűlés 1954-ben nem ratifikálta az Európai Védelmi Közösséget, a védelmi együttműködés ügyének napirendre tűzéséhez négy évtized kellett.3 Egy ilyen francia magatartás, amely nem túl valószínű, a többi állam részről is hasonlót válthat ki, ami gyengítené az EU kohézióját.

Az alkotmányszerződés elutasításának lényeges politikai és gazdasági következménye lehet az integráció visszafogása. A konjunkturális problémákkal és gazdasági egyensúlyhiányokkal, választások előtt álló kormányok (a következő egy-másfél évben sok tagállamban lesz tartományi, országos parlamenti, köztársasági elnöki választás) a populista politizálás jegyében építhetnek az EU népszerűtlenségére, és figyelmen kívül hagyhatják a számukra kedvezőtlen közösségi jogszabályokat, illetve jogszabálytervezeteket. Ez a magatartás eddig a Gazdasági és Monetáris Unióra vonatkozó rendelkezések esetében volt a legnyilvánvalóbb. Franciaország és Németország rendszeresen megsértette az államháztartási fegyelmet, amelynek követelményeit a stabilitási és növekedési paktum tartalmazza. Ráadásul a két ország legfőbb vezetője 2003 őszén elérte, hogy a gazdasági és pénzügyminiszterek tanácsa, az Ecofin nem alkalmazta az ilyen esetekre előírt szankciókat. Ez az egyenlő mércével mérés elvének a megsértését is jelentette, mert rajtuk kívül Olaszország, Görögország és Portugália is megsérti a paktumot, míg a csekélyebb tárgyalási alkuerővel bíró országokkal szemben megindult az ilyen esetekre előírt eljárás. Más kérdés, hogy később az Európai Bíróság megsemmisítette az Ecofin döntését. Az államháztartási fegyelem, általános értelemben a jogállamiság lazulása az integráció más területeire is átterjedhet.

 

Többsebességű EU?

 

Mélyebb integráció aligha lehetséges gyenge társadalmi támogatottsággal. Az alkotmányszerződés hatályba lépése nélkül nehéz lenne meggyőzni az EU 25 tagját, hogy mindegyik ugyanolyan sebességgel, ugyanolyan irányban haladjon olyan területeken, mint például a külpolitika vagy a fiskális politika. Fennáll az a veszély, hogy az EU jogelődjének, az Európai Közösségeknek hat alapító tagja (Franciaország, Németország, Olaszország és a Benelux-országok), amelyek az angolszász liberalizmussal szemben erőteljesebben kötelezték el magukat a jóléti állam mellett, megpróbálnak egy kisebb, egymással szorosabban együttműködő csoportot alkotni. E szűkebb csoport tagjává csak meghívás alapján lehetne válni. Az sincs kizárva, hogy a 12 ország által alkotott Gazdasági és Monetáris Unió nem mindegyik tagja kapna bebocsátást ebbe a „klubba".4 Ez viszont alááshatja a szélesebb, 25 tagú Európai Uniót, az integrálódást különböző sebességgel végrehajtó országcsoportokra szabdalva azt, miközben erősödne a kívülálló országokkal szembeni protekcionizmus. (Megjegyzendő, hogy a francia nem után nehéz elképzelni, hogy ebben az élbolyban az NSZK mellett Franciaország is helyet kaphatna.)

A francia és a holland nem következményeként a régi tagállamokban erősödhet a protekcionizmus az új tagokkal szemben. Erre utaló jelek már voltak, hiszen egyes régi tagállamok, közülük is mindenekelőtt Németország egyre nagyobb aggodalommal figyeli az alacsony bérű munkavállalók megjelenését. A magyar sajtóban is lehetett olvasni beszámolókat a német hatóságok magyar vállalatok elleni fellépéséről. Fennáll egy belső schengeni határ létrejöttének a veszélye az EU-ban, amely tartósítaná az új tagállamok számára a munkavállalás szabadságának a korlátozását. (Jelenleg hétéves átmeneti időszak áll fenn, amelyben a régi tagállamok nemzeti jogszabályaikat alkalmazhatják a szabad munkavállalást biztosító közösségiek helyett.) A régi tagállamokat sokkolja az újak adóversenye. A balti országok mellett Szlovákia vezetett be egykulcsos adórendszert, amelyben az áfa, a társasági nyereségadó és a személyi jövedelemadó kulcsa egyaránt 19 százalék, jóval alacsonyabb, mint a régi tagállamok vonatkozó adónemei esetében. A 2007-ben EU-taggá váló Romániában is egykulcsos adórendszer van érvényben.

Az alkotmányszerződés elutasítása a Gazdasági és Monetáris Unió sorsát is érinti. Ebben a felfogásban a közös pénz legitimációjában kiemelkedő szerepe van a politikai szférának, bármennyire is ellentmondásos a politikai szféra további integrálódása. A politikai unió perspektívája nélkül ugyanis nem tételezhető fel, hogy például az NSZK vagy Hollandia örökre elkötelezi magát a monetáris unió mellett, tudván azt, hogy a közös monetáris politika nincs összhangban gazdaságuk sajátosságaival. E politikai szempont nélkül az euró kevésbé vonzó.5 A közös valutának, illetve tágabb értelemben a GMU-nak ugyanis az a legnagyobb hátránya, működésének egyik leglényegesebb - egyelőre csak jórészt potenciális - feszültségforrása, hogy más országoktól, így például az USA-tól eltérően a közösségi szintű monetáris politikát (amelyért az Európai Központi Bank és a Központi Bankok Európai Rendszere felel) nem támasztja alá közösségi szintű költségvetési politika, mivel ez utóbbi a tagállami hatáskörben van. A költségvetési politika közösségi szintre emelésének feltétele a politikai unió. Ennek perspektívája a GMU fontos legitimáló tényezője. Az alkotmányszerződés francia és holland elutasítása a politikai unió megvalósítását is egyre bizonytalanabbá teszi, ami a GMU legitimitását kezdheti ki. Ebből persze nem következik az eurózóna összeomlása közvetlenül a francia nem után, az több évtizedig is fennmaradhat az európai integrációban, de várható élettartamát végesnek fogják tekinteni, miközben árfolyama gyenge marad a dollárral és a többi meghatározó devizával szemben.

A Gazdasági és Monetáris Unió tagjai óvatosabban fognak új tagokat felvenni. Az euró fenntarthatóságával kapcsolatos bizonytalanság ugyanakkor több tagjelöltet is megfontolásra késztethet. Az EU Gazdasági és Monetáris Unióhoz tartozó és a még be nem lépett tagországai közötti ellentétek is erősödhetnek. Olyan véleménnyel is találkozni, hogy az alkotmányszerződés elutasítása elodázná vagy akár végleg ellehetetlenítené az új tagállamok csatlakozását a Gazdasági és Monetáris Unióhoz, ami erőteljes külföldi tőkekivonással járhat a Gazdasági és Monetáris Unióba való belépésre készülő új tagállamokból, köztük Magyarországról. Ez szélsőséges esetben árfolyamválsághoz is vezethet. Ennek a jelei nem tapasztalhatók, a közép-európai országok euróval szembeni árfolyama nem az alkotmányszerződés elutasítása miatt gyengült vagy gyengül, hanem más okok miatt (államháztartási és folyó fizetési mérleghiány, a gazdaságpolitika hitelességének gyengülése stb.).

Az alkotmányszerződés francia és holland elutasítása nehezíti a 2007 és 2013 közötti időszakra szóló közösségi költségvetés elfogadását is. A referendumoktól függetlenül vita van a költségvetés nagyságáról. A jelenlegi (2000 és 2006 közötti) költségvetési periódusban a bevételek plafonját a tagállamok GDP-jének 1,27 százalékában maximálták. Az EU nagy országai ezzel szemben azt javasolják, hogy a felső határ a GDP 1 százaléka legyen.

A francia és holland nem után lelassulhat vagy megállhat az EU bővülése. Ez valószínűleg nem érinti Románia és Bulgária már jóváhagyott EU-tagságát, ami 2007. január 1-jén lép hatályba, bár még Franciaországnak ratifikálnia kell a csatlakozási szerződést. Lassíthatja vagy meghiúsíthatja viszont a csatlakozási tárgyalások megkezdését Horvátországgal, később a többi még nem EU-tag jugoszláv utódállammal (Bosznia, Macedónia és Szerbia-Montenegró), Albániával, főként pedig Törökországgal. A francia döntés érintheti az EU szomszédsági politikáját is, főleg Belorusszia, Ukrajna és Moldávia vonatkozásában.

Az EU Alkotmányszerződése gazdasági tekintetben sok szempontból bírálható. Defenzív jellegű, mert előnyben részesíti a stabilitást és a környezet fenntarthatóságát a gazdasági növekedéssel szemben, a meglévő munkahelyek védelmét új munkahelyek teremtésével szemben. Az elutasítás súlyos politikai és gazdasági következményeivel riogató nézetek olyan hatalmat tulajdonítanak az alkotmányszerződésnek, amellyel az nem rendelkezik, hanem csak a tagállamok. Az összefüggések áttételesebbek. A tagállamokon múlik a Gazdasági és Monetáris Unió sorsa, az új tagok felvétele stb. Az alkotmányszerződés elutasítása a tagállamok közötti együttműködési hajlandóságot gyengíti, ezért lazább és decentralizáltabb marad az integráció, több hatalmat és kompetenciát fognak visszaszármaztatni a tagállamokra a szubszidiaritás elvének jegyében. Ez azt mondja ki, hogy a problémákat azon a lehető legalacsonyabb szinten kell megoldani, ahol az információk és a döntési kompetenciák a leginkább rendelkezésre állnak (adott esetben a tagállamok szintjén), és csak akkor szabad bizonyos funkciókat közösségi hatáskörbe delegálni, ha azokat nem lehet tagállami szinten, illetve kormányközi együttműködés keretében ellátni.

Hiba lenne az Európai Unió összes gazdasági és politikai problémáját az alkotmányszerződés elutasításával kapcsolatba hozni. Az áttekintett kérdések nagy részére (a többsebességes integráció, az EU további bővülése, az új tagállamok által támasztott bér- és adóverseny stb.) az alkotmányszerződés megerősítése esetén is választ kell adni. A francia és a holland vétóval várhatóan kitolódnak az integráció továbbfejlesztését célzó reformok, gyengül a reformkényszer, ami - főleg hosszabb távon - hátrányosan érinti az Európai Unió nemzetközi versenyképességét. A pénzügyi piacok kedvezőtlen véleménye jut kifejezésre abban, hogy a francia és a holland népszavazás óta gyengült az euró dollárral szembeni árfolyama.

Jegyzetek

1 That dammed, elusive constitution. The Economist, 2005. április 30., 13. o.

2 The great unravelling. The Economist, 2005. április 23., 36. o.

3 Uo.

4 Wolfgang Munchau: Europe is not ready for a French No. Financial Times, 2005. április 4., 15. o.

5 Wolfgang Munchau: France's electorate could end European integration. Financial Times, 2005. április 11., 15. o.

© Mozgó Világ 2005 | Tervezte a pejk